前沿拓展：

產業分類

1、產業類別分三大類：生產食材以及其它一些生物材料的產業、主要指加工制造產業、是指第一、第二產業以外的其他行業，范圍比較廣泛。
2、第一產業主要指生產食材以及其它一些生物材料的產業，包括種植業、林業、畜牧業、水產養殖業等直接以自然物為生產對象的產業。
3、第二產業主要指加工制造產業，利用自然界和第一產業提供的基本材料進行加工處理。
4、第三產業是指第一、第二產業以外的其他行業，范圍比較廣泛，主要包括交通運輸業、通訊產業、商業、餐飲業、金融業、教育產業、公共服務等非物質生產部門。

張文武 南京大學長江產業經濟研究院特聘研究員，南京財經大學教授

**的十九屆五中全會提出加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。目前我國除了極少數沿海地區發達的強縣外，大多數縣城的承載吸納資源的能力并不高，相對于鄉村振興和以人為核心的新型城鎮化標準還有較大的差距，特別是縣城產業支撐能力弱、“留不住人”的困境突出。最近我們通過對浙江、江蘇、山東、安徽、河南、寧夏、江西、湖北、四川、廣西、貴州等省份縣城的調研，發現縣城產業發展中普遍面臨一些亟待解決的共性問題。

01 我國縣城產業發展中面臨的突出問題

1.缺乏科學合理的規劃，執行效果有待提高

近年來，縣級單元行政能力不斷增強，已經形成重視產業發展規劃的治理模式。但也存在不少問題，如產業規劃多偏重于現代工業培育引進，對涉農行業少有問津；產業規劃變更頻度較高，落實情況堪憂，很少能夠“一套藍圖繪到底”；產業發展導向“千縣一面”情況普遍，行業類別、重點方向高度重合；縣城產業規劃缺少充分的前置性科學論證，特別根據當地稟賦優勢進行匹配評估的不多。我們在湖北省某縣調研時，該縣發展改革委官員多次提到，縣級產業規劃也就是公布當年會引起一些注意，總歸要完成規定程序，過后能執行到哪一步誰也說不準，縣領導一換或哪個大項目一來，規劃不規劃都得按新的干。

2.產業發展高度依賴重化能源等傳統部門，偏離發展優勢現象突出

在我們調研的316 個縣中，超過200個縣重點產業集中在鋼鐵、有色金屬、石油化工、能源等高度依賴資本和高資源消耗的行業，多數縣城產業結構與資源稟賦優勢不匹配，發展效率偏低，就業吸納和“三農”帶動力弱。具有代表性的如安徽省阜陽市、來安縣，山東省陽谷縣、茌平縣，陜西省澄城縣，四川省漢源縣等，這些原本都是典型農業縣，但當地經濟增長貢獻最高的企業均集中在資源消耗大、資本密集的重化、能源、冶金等行業，不僅沒有基礎條件支撐和要素稟賦優勢，也給生態環境帶來巨大壓力，特別是這些產業對當地就業吸納有限，帶動不強。

3. 涉農工業和高新技術行業落地難，門檻高風險大問題突出

縣城產業發展新項目落地，存在“涉農難工服不難”、“高新不來高舊自來”現象。因為有地市級城市招商引資的樣板，工業、服務業等成熟業態在縣城落地的門檻和難度相對較低，而鄉村振興帶動功能較強的涉農工業，特別是涉農產業鏈的中游加工業落地困難較大。較有代表性的是江西某縣生態農業加工項目，當地既有農產品基礎，也符合國家導向，但在具體實施過程中，不僅在1500畝土地承包時遇到障礙，涉農類項目審批、環評等環節也更加嚴格、繁瑣和不確定，更主要的是縣級**沒有為涉農類項目單獨提供“三通一平”，需要投資方想辦法，實際門檻很高。高新技術產業在縣城落地可能性和可行性也很低，首先是國家、省的支持政策一般到不了縣，省會和地級市就吸收了，然后即使是有此類項目想來，縣城也沒有能力接下來——沒有高校和研究機構，沒有專業的官員和高技術人才。

4. 非生產性行業的擴張值得警惕，結構失衡導致財政負擔重

縣城產業發展中，除了已經較為普遍和公認的房地產開發、炒房等有害現象以外，更加值得警惕的是縣城公有制非生產性部門擴張。調研發現，大多數縣城每年新增的本科以上人才，進入**、事業單位和銀行等非生產性行業的超過70%。河南中部某縣更為典型，2020年該縣總人口67.3萬，其中**各級行政機關、事業單位、公立機構等體制內單位總人數超過9500人，每年人員財政支出達5.8億元，每年招錄人數約600人，是縣城高層次人才的主要來源，而同期該縣勞動力凈流出約12 .5萬人。課題組調研的300多個縣中，公共財政負擔大是縣城反映最密集的問題之一，實際負債率高給縣級**帶來巨大壓力。廣西某縣分管財政的副縣長說，“縣里招商引資盈利增收很難，但公務員、教師等的工資都是剛性支出，而且每年人數都會增加，工資還要漲，入不敷出很正常，所以只能舉債、搞房地產”。這一現象有代表性。

5. 產業潛力優勢評估體系尚未形成，科學決策能力有待提升

潛力優勢評估是決定產業是否符合地方實際情況、能否發揮帶動支撐作用的關鍵。目前縣級層面的產業潛力優勢評價嚴重不足，缺少根據資源環境、要素稟賦和技術創新等發展條件的科學測算，過程性的產業發展評價機制也不健全，縣城產業發展存在較明顯的“隨意性”和“隨人性”現象。調研中發現，很多縣城并不確定目前產業是否符合當地優勢，超過60%的縣城沒有做過產業潛力優勢評估，有近30%的縣級主要領導和分管領導沒聽說過產業發展需要做評價測算。

02 提高縣城產業支撐能力的對策建議

1. 強化前置性評估與過程性監督，提高縣城產業規劃的科學性和執行效果

為避免內部人和自我約束弱的問題，要適當引入外部機制對縣城產業規劃進行前置性評估和過程性監督。一是引入多方參與的“前置論證”制度，加強產業發展的科學性論證，重點建立由本縣職能部門、上級主管部門和第三方專家共同參與的產業評價體系，展開縣城資源環境、要素稟賦和技術比較優勢的科學分析，提**業規劃依據；二是完善規劃執行報備審查制度，提高產業規劃落實的過程性監督。改變以往只由縣級自我審查規劃執行情況的模式，發揮上級主管部門的監督作用，以備案為主、周期性檢查為輔，提高產業發展規劃的執行效果。調研中發現已經形成明顯產業特色且發展情形較好的有46個縣，其中基本都有常態化的產業規劃前置論證，30多個縣還擁有長期合作的專家咨詢團隊。

2. 發揮地方考核競爭的激勵作用，提高縣城產業的適宜性和帶動性

目前縣域考核評價指標設置仍然存在唯經濟發展傾向，以2021年《四川省縣域經濟發展考核辦法（試行）》為例，重點考核的7個促進經濟加快發展指標權重達50%（農產品主產區縣45%），對產業適宜性、帶動性這些重要問題基本沒有考核。因此，要從指揮棒上調整導向。一是適當調整縣級考核體系，在科學評估地方產業發展優勢的基礎上，引入產業適宜性和帶動能力指標，提高地方改革主動性；二是加快縣級財權事權改革，制定符合不同類型縣城發展的財政支持政策，適度提高對特色優勢產業的財政轉移支付；三是加大力度支持縣城發展一般制造業，特別是鼓勵發展涉農產業和比較優勢的產業，重點破解縣城熱衷發展重化能源工業的“兩難困境”；四是實施縣城產業精準振興計劃，選取中西部典型農業縣為試點，因縣施策培育優勢特色產業，適度弱化增長指標，強化就業增長、居民收入提升的考核激勵，探索精準引導縣城產業發展的一般經驗。

3. 創新審批管理機制，優化涉農產業和高新產業生存發展環境

一是借鑒工業和服務業領域項目招商經驗，創新涉農產業項目服務體系，比照工業和服務業項目給予招商引資支持配套和財稅優惠政策，支持涉農一般制造業發展壯大，提升就業吸納能力；二是探索完善土地集體托管和土地入股制度，創新土地流轉機制，努力形成普惠托底加入股分紅的農業現代化發展機制，提高農民參與積極性的同時促進致富增收；三是鼓勵大城市周邊縣城發展特定領域高新技術產業，建設專注單項功能的科技創新衛星城，逐步形成若干專業性強、對大城市創新中心具有轉化承接功能的衛星強縣。山東金鄉縣、貴州修文縣、河南溫縣等地方的涉農產業建設頗具代表性，不僅形成了依托優勢農產品的涉農產業鏈，也在土地流轉、項目對接等領域探索了許多創新經驗。

4. 構建激勵資源向縣城產業流動的市場體系，促進要素和企業配置下沉

一是鼓勵資本市場管理機制創新，開展契合縣城企業特征的制度設計，探索為縣城涉農類、生產性和帶動作用強的中小企業開辟上市掛牌綠色通道，如長三角地區股權市場的一體化掛牌，將有利于發揮資本市場促進縣城企業成長和生產要素回流的作用；二是持續探索規模化經營和城鎮化進程相適應的土地市場改革，在堅持農村土地集體所有和“三權分置”基礎上，鼓勵開展多種形式的土地流轉創新；三是加快構建適應縣城產業發展的勞動力市場，改變以往一味追求“高新尖”人才的思路，重點吸引本專科層次專業技術人才就業創業，同時加強新生代農民工和中堅農民群體的技能培訓，為涉農產業夯實勞動力基礎。在資本市場方面，河南桐柏縣、正陽縣引入的“期貨+保險”農產品試點、江蘇金湖縣“區塊鏈+農村信用貸款”的創新模式等具有代表性，已經取得了不錯的進展；浙江海鹽縣土地流轉“五統一”、寧夏平羅縣“355”制度等為土地市場探索了新的經驗。

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